为规范政府合同管理，防范政府合同风险，保障财政资金使用和公共资源、公共财产利用安全，维护国家和社会公共利益，双牌县司法局起草了《双牌县人民政府行政合同管理办法》（以下简称《办法》），现将有关起草情况说明如下：

一、文件制定的必要性和背景

（一）规范行政行为的需求：目前，省市层面对政府行政合同管理暂未制定相关法规和规范性文件，随着法治政府建设的深入推进，政府参与经济活动日益频繁，行政合同的应用范围不断扩大（如政府采购、特许经营、政府与社会资本合作等），为解决双牌县政府行政合同管理过程中出现的新情况、新问题，迫切需要制定统一的管理规范，明确各部门职责，规范行政合同管理全过程，确保政府行为在法治轨道上运行。

（二）防范化解风险的需求：政府行政合同涉及金额大、影响面广，若管理不善，极易引发法律纠纷、财政资金损失和国有资产流失风险。通过制定本办法，建立资信调查、风险评估、合法性审查、备案归档等机制，旨在事前预防、事中控制、事后监督，有效防范合同风险。

（三）提升管理效能的需求：当前，我县在行政合同管理上存在标准不一、职责不清、程序不规范等问题。本办法的制定有助于建立系统、透明、高效的管理流程，为提升行政合同管理的规范化水平和公信力，优化营商环境，保障合同各方当事人的合法权益均具有促进作用。

二、文件制定主要依据

1.《中华人民共和国民法典》

2.《中华人民共和国行政诉讼法》

3.《中华人民共和国政府采购法》

4.《中华人民共和国招标投标法》

5.《重大行政决策程序暂行条例》

6.《公平竞争审查条例》

7.《基础设施和公用事业特许经营管理办法》

8.《湖南省行政程序规定》

9.《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》

10.其他相关法律、法规、规章及规范性文件。

三、文件制订程序

根据县委县政府主要领导指示，县司法局分析了我县当前合同管理中存在的主要问题和风险点，参考了其他地区在政府行政合同管理方面的先进经验和成熟做法，起草了《办法（草拟稿）》。该稿经本局多次讨论、多次修改，并经局党组会议讨论通过，向县委县政府主要领导汇报后，形成了《办法（征求意见稿）》，于 2025年11月14日向各乡镇人民政府、县直各单位、省市驻双单位及政府法律顾问征求意见并根据反馈进行了修改和完善，同月17日通过县政府网站向社会公开征求意见，截至2025年12月16日止，未收到社会公众意见反馈。2025年12月25日，《办法（送审稿）》经合法性审查，没有超过法定权限，没有违反法律、法规和规章的规定，没有违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，该文件制定主体和内容合法。

四、主要内容说明

《办法》共七章43条，分别为：第一章总则、第二章合同谈判和起草、第三章合同审查和签订、第四章合同履行和监督、第五章备案和归档、第六章法律责任，就政府合同的谈判、起草、审查、签订、履行、监管和责任追究等方面进行了规范。

（一）明确行政合同的定义和适用范围

《办法》第二条、第三条规定，政府行政合同，是指县人民政府及其工作部门和乡（镇）人民政府为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的合同，以及其他涉及具有行政法上权利义务关系的合作协议、意向书、承诺书、备忘录等具有契约属性的法律文件。县人民政府及其工作部门、乡（镇）人民政府对行政合同的谈判、起草、审查、签订、履行、备案归档、监督检查和责任追究等活动，适用本《办法》。依据相关法律规定，抢险救灾、疫情防控或者其他需要采取应急措施订立的政府行政合同，不属于本《办法》适用范围。

（二）明确行政合同承办单位和履行主体

《办法》第四条、第五条、第十条、第二十八条规定，行政合同管理工作，遵循统一规范、分级管理、全程监管、权责统一的原则。以县人民政府作为签约主体的行政合同，由主要履行单位作为合同承办单位负责合同管理。非以县人民政府作为签约主体的行政合同，按照“谁履行、谁管理”的原则，由主要履行单位作为合同承办单位负责合同管理。合同承办单位应当全程参与政府合同的谈判、起草、审查、签订、履行、监管、档案管理等过程。在合同谈判和起草前，合同承办单位应当对合同相对人的资产、资质、信用、履约能力、知识产权等资信状况进行调查，收集有关材料等职责；在行政合同签订后，合同承办单位应当采取措施，依法、全面、诚信履行合同，并督促合同相对方全面履行合同。主要履行单位与订立单位不一致的，由订立单位牵头对行政合同的履行进行全程督促指导，主要履行单位作为承办单位全面履行合同。

（三）规范行政合同主要内容

《办法》第十三条、第十四条规定，行政合同文本的主要内容：（一）合同当事人的名称或姓名、住所等基本情况；（二）合同的标的、数量、质量、价款或报酬等情况；（三）合同当事人的权利和义务；（四）合同履行期限、地点和方式；（五）违约责任及损失赔偿额的计算方式与标准；（六）合同变更、转让、解除及权利义务终止的情形或条件；（七）合同争议解决方式；（八）合同生效条件、签订日期；（九）合同文本、附件、其他材料的交换方式；（十）其他必要条款。对特许经营协议、征收征用补偿协议、国有自然资源使用权出让协议、保障性住房租赁及政府采购协议、政府与社会资本合作协议等行政协议内容除应具备政府合同的基本条款外，还应符合相关法律法规及上级政策的规定。

（四）强化行政合同审查机制

《办法》第三章针对行政合同的合法性审查进行了专章规范。第十六条、第十七条、第二十三条规定，行政合同在签订之前应当进行合法性审查，未经合法性审查或合法性审查未通过的，不得对外签订政府合同。以县人民政府作为签约主体或县人民政府出具授权委托书委托相关单位签约的行政合同，合法性审查工作由合同承办单位负责初审，县司法局负责终审。非以县人民政府作为签约主体或非县人民政府授权委托签约的行政合同，由合同承办单位的合法性审查机构进行合法性审查工作。合法性审查的过程中，可以委托有关专家、专业法律服务机构提出咨询意见，或由公职律师或法律顾问进行合法性审查，确保行政合同合法性审查工作起到预防和规避法律风险的作用。同时，本章规定对财政承受能力、项目投入产出分析要充分征求财政、税务、发改等部门意见，对政府合同中涉及相关专业技术规范的，由相关职能部门根据职能职责对行业技术规范要求进行审查把关提出意见，但不得以征求意见等方式代替合法性审查。

（五）规范行政合同签订程序

《办法》第二十五条、第二十六条规定，拟签订属于重大行政决策事项范围的政府合同，应当按照《重大行政决策程序暂行条例》《湖南省行政程序规定》等有关规定履行专家论证、风险评估、集体审议等决策程序。需要报上级人民政府批准或者依法应当提请同级人民代表大会及其常务委员会审议决定的，应当按程序报上级人民政府批准或者依法提请同级人民代表大会及其常务委员会审议决定。涉及重大政策扶持、重大财政支出或可能对经济社会发展有重大影响的非以县人民政府作为签约主体的重大合同，承办单位在履行好本单位决策程序后，应当报请县人民政府同意后方可签订。

（六）完善合同履行监管制度

《办法》第二十九条、第三十一条、第三十二条规定，行政合同承办单位应当指定专门机构或专人对合同进行动态管理，及时梳理行政合同权利义务内容，对合同履约过程中政府方存在的问题及时报告、协调，提出意见建议；对合同相对方履行合同进行全程跟踪，出现履约风险时应及时提醒、约束、催办和报告。在合同履行过程中出现第二十九条列举的九种情形时，合同承办单位应当立即启动预警机制，及时收集、保存、固定相关证据材料，及时行使不安抗辩权、合同解除权、违约责任追究权等法定权利，履行告知等法定义务，采取预防措施，防范合同风险的发生。在行政合同纠纷处理过程中，未经集体讨论决定及法定审批程序，任何单位和个人不得放弃县人民政府及其工作部门和乡镇人民政府的合法权益或者增设己方义务。

（七）规范合同备案归档程序

《办法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条规定，合同承办单位应当指定专门机构或专人及时将行政合同及相关资料整理归档。一般行政合同档案应当自合同履行期满后保管10年以上，重大行政合同档案应当永久保存。县司法局建立行政合同管理目录库，对行政合同进行入库管理。以县人民政府作为签约主体的行政合同，在签订后30日内，合同承办单位应当将正式签署的文本报县人民政府存档，并报送县司法局备案。非以县人民政府作为签约主体的行政合同，合同承办单位每年一月十日前，按年度向县司法局报送备案，县司法局每年对备案情况向县人民政府报告。

（八）明确责任追究情形精准追责

《办法》第三十九条、第四十条规定，明确了在合同管理过程中，因违反本办法规定，造成重大损失或严重后果的，对相关单位和人员依法依规追究责任。

五、需要说明的主要问题

（一）明确合法性审查的刚性约束：《办法》（送审稿）强调，未经合法性审查或审查未通过的合同，不得签订。确立了合法性审查在合同管理流程中的关键地位，是防范风险的核心环节。

（二）强化全过程动态管理：本办法不仅关注合同的订立，更强调对合同谈判、起草、履行、变更、终止乃至归档的全生命周期管理，实现管理闭环。

（三）厘清各方职责：明确了合同承办单位、司法行政部门、财政部门、审计部门等在合同管理中的各自职责，形成分工负责、协同监管的格局。